某年8月，宋先生在一派出所为孩子办理户口迁移，准备让其“随父落户”。然而，他们被告知，结婚证和孩子出生证的日期证明宋和妻子属于未婚先孕，警方有理由怀疑孩子可能不是他们亲生的，为此他们必须掏3600元钱，到北京市公安局法医鉴定中心做亲子鉴定。宋先生遍查所有的法规，没有这项要求，可当地派出所民警称，这是公安局的内部规定。
　　消息披露，舆论哗然，几乎全是批评的声音：孩子可以随父落户，这是一项非常人性化的政策。这个公之于众的政策并没有区别孩子身份，即不管孩子是否是未婚先孕的，只要符合年满五周岁的条件，都有享受这一政策的权利。既然政策都没有硬性规定，内部规定又怎么可以私设障碍呢？
　　再者，孩子是不是亲生的，跟其父母是否未婚先孕没有必然的逻辑关系。如果公安机关要以孩子是不是亲生的作为给孩子落户与否的标准，那么，所有随父亲落户的孩子就都要做亲子鉴定，而不应该仅仅是未婚先孕的孩子。
　　其三，用“内部规定”对孩子身份进行区分，不仅人为地缩小了“大政策”受益人群的范围，而且在逻辑上也荒谬透顶，是对“大政策”的严重曲解。这个“内部规定”是公权滥用、职能部门故意刁难公民的反面教材，执法犯法，严重侵害公民正当权利，是与依法治国、建设政治文明的要求背道而驰的。
　　紧接着，因此及彼，人们把矛头对准了仍在各地各职能部门盛行的“内部规定”。有评论说，内部规定只能管内部，不能成为对外公务活动的限制条款，一些部门之所以热衷于执行“内部规定”，恰恰是因为这些规定本身就不合理不合法，所以才不敢正大光明地公布，只能“内部”掌握，“关起门来”运作，多少荒谬言论行为都是假借“内部规定”之名得以实现！
　　还有学者表示，用内部规定作为挡箭牌，实际上是一些职能部门工作人员懒惰、渎职和不作为的表现，当某些事不好办或者不想办的时候，就拿出“内部规定”搪塞、拖延，换得自己的轻松。但在很多时候，却能绕开所谓的内部规定为熟人朋友亲戚办事，为自己谋私利。因此，那些见不得光的内部规定，就让它们永远不要见光吧。

      [法理评析] 

      国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》要求：“---合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。

      合法行政的“合法”不仅要求合乎实体法，还要合乎程序法；这里的“合法”，不仅要求合乎法律规范的条文规定，而且要求合乎法的整体的立法精神和立法宗旨；这里的“合法”，不是孤立地适用某一法的条文规范，而是要遵循法律的效力等级，遵循“宪法、法律至上”的原则；这里的“合法”，是要遵守体现国家和人民整体意志，合乎社会发展规律的“正义之法”、“善良之法”。

      合法行政还强调侵害决定和不利决定必须有明确的法律依据。诸如，限制公民的人身自由、剥夺公民的权利、科以公民义务的行为，直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务。具体如行政拘留，数额较大的罚款，吊销企业营业执照，注销企业的登记，等等，必须要有法律依据。“没有法律就没有行政”，“法无明确规定不处罚”。因此，行政机关作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定，要受法律严格的制约，必须要有法律、法规和规章的依据，而不得以行政规范性文件作为依据，更不能以领导意志为依据。要做到主体适格，程序合法，适法正确，不滥用职权，不超越职权。这类行政行为又称为消极行政行为。

      合法行政的核心是职权法定原则，职权法定简言之指行政行为的主体资格合法和职责权限合法。它的基本内涵是：

      第一、主体的法定性。“行政机关是法律的产儿。”行政机关的产生是由代议机关通过相关法律而创设的，即组织法定，主体法定。在我国，行政机关是经过全国人民代表大会制定通过的宪法和行政组织法而创设的。

      第二、权力的有限性。对公民而言，凡法无明文规定即为自由，恰恰相反，对行政机关而言，凡法无明文规定即为禁止。行政机关和公务员只能行使法律明确授予的职权，否则就是超越职权，所作出的行政行为是违法和无效的。因此，行政机关其权力具有有限性。

      第三、授权的明确性。无法律即无行政，行政机关非经法律授权不得行使某项职权，尤其是在涉及剥夺公民权利，科以公民义务的时候，必须要有法律的明确授权，例如，我国《行政处罚法》规定的“处罚法定原则”，就要求行政机关在没有明确的法律授权时，就不得行使行政处罚权。

      第四、行为的公权性。行政权力是一种公共权力，这种权力不得超越法律授权去干预私权利。如公安机关不得非法插手经济纠纷，行政许可权不宜插手“公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的”等活动。

      合法行政还要求坚持法律优先和法律保留原则。

      法律优先原则要求执法、司法在适用法律时必须遵循“宪法、法律至上”的原则，坚持“上位法优越于下位法”，“新法优越于旧法”原则。

      法律保留指立法机关对某些事项保留其立法的权力，非经法律明确授权行政机关不得在其所制定的行政规范里作出规定。如《行政许可法》规定：尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

      上述荒唐条律是与合法行政的法治精神大相径庭的。